La Misión de Descentralización tiene entre sus objetivos fundamentales el de la creación de un Fondo de Convergencia Económica Territorial (FECET), que “financiaría proyectos de desarrollo económico entre municipios y entre las zonas urbanas y rurales en cada departamento, con el fin de cerrar brechas en dotaciones básicas que condicionan la productividad y la competitividad: por ejemplo, cadenas productivas, carreteras, conectividad, centros artesanales, industriales y tecnológicos, complejos agrícolas y pecuarios, así como crédito para la generación de empresas y formación de la fuerza de trabajo” (IFMD, 2024, p. 30). El proyecto ya recibió una ponencia positiva en la Cámara de Representantes (24 de septiembre de 2024) y avanza hacia su consolidación, con ambiente favorable.
El FECET tiene claros propósitos, y parte de una descentralización de recursos de la nación a favor de las entidades territoriales, que fortalezca la autonomía departamental en las decisiones de inversión, contribuya de manera eficiente al cierre de brechas en los factores de desarrollo entre municipios y entre las zonas urbanas y rurales, y que favorezca a las regiones más marginadas por el gasto público. Así, los departamentos que más recursos per cápita recibirían del FECET, serían Vaupés, Guainía, Guaviare, Amazonía, Vichada, San Andrés, Arauca, Putumayo, Caquetá, Chocó y Casanare. Estas son las regiones que poseen la mayor biodiversidad del país y una de las más altas concentraciones de ecosistemas del planeta.
En estas regiones, las sociedades locales han logrado mantener la mayoría de sus ecosistemas debido a la baja presión sobre ellos, como consecuencia de la existencia de sociedades organizadas en pequeñas comunidades, la mayoría de las cuales tienen una visión de las relaciones entre los humanos y la naturaleza que se basa en el respeto mutuo y en la concepción de la vida humana como un proceso natural, en estrecha vinculación con la naturaleza. La gran mayoría de estas sociedades han logrado vivir por fuera de las determinantes del mercado, mediante la construcción de sistemas económicos basados en la solidaridad y la reciprocidad. No obstante, el avance de la globalización y los intereses cada vez más explícitos de las grandes compañías sobre las áreas conservadas, han llevado a las comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas locales a integrarse de manera violenta a los mercados de la tierra, el agua, el aire y los recursos naturales. Hoy es una necesidad desarrollar mecanismos que protejan la integración de estas comunidades en el mercado capitalista, sin que se vean abocadas a renunciar a sus bases culturales, a sus estructuras sociales y a sus organizaciones económicas.
Los pueblos étnicos y campesinos, así como las comunidades organizadas de las barriadas urbanas, buscan puntos de convergencia con la sociedad occidental capitalista, desde donde puedan beneficiarse de las ventajas del mercado, a la vez que obligan a una revalorización de sus sociedades y a un reconocimiento explícito de sus capacidades para el autogobierno y para la administración de sus territorios. Esta búsqueda de convergencias, desde su posición como sociedades partícipes de la nacionalidad y respetuosas de la normatividad y los principios constitucionales, recurre a la exigencia de su participación en los debates y procesos que tratan los temas álgidos de la autonomía y de la distribución de recursos y que enfrentan las transformaciones necesarias en el marco de una sociedad democrática, abierta y construida por fuera del racismo y el autoritarismo clasista.
Los objetivos del FECET, que apuntan hacia la financiación de proyectos de desarrollo económico que faciliten la productividad y la competitividad de las comunidades rurales o ruralurbanas, sin embargo, no son compatibles con las formas de vida y con los principios organizativos de la vida en estas sociedades. La implementación de “carreteras, […] centros artesanales, industriales y tecnológicos, complejos agrícolas y pecuarios” y la facilitación de “crédito para la generación de empresas y formación de fuerza de trabajo” no forman parte de sus demandas inmediatas, las cuales pueden describirse como, primero, el acceso a la tierra y, después, el respeto por las formas de gobierno, administración y manejo adecuado de sus territorios, con base en su sabiduría, conocimiento ancestral, complejos culturales y creencias. La creación del FECET permite una nueva estructura cultural y política, así como un instrumento económico para la integración y la igualación de los pueblos y sus culturas, desde un ejercicio que transmuta las diferencias espaciales en una línea temporal que se dirige a un futuro homogéneo para todos, soñado como el cielo capitalista. No deja lugar a otras opciones y pretende superar los “rezagos” de pueblos, culturas y personas. Sueña con un mundo uniforme, sin diferencias y fácil de controlar.
Otro grave problema, es que el FECET es una nueva forma de negación de la autonomía política de las sociedades étnicas y campesinas. Los responsables de administrar el fondo, así como de seleccionar los proyectos y determinar sus características, serían los funcionarios de los departamentos, a pesar de la sugerencia de integrar en los consejos administrativos a las “comunidades territoriales”, en donde, de nuevo, no parecen tener cabida los pueblos que han sido responsables de la conservación ecosistémica del país: indígenas, afrodescendientes y campesinos. Es de suponer que los proyectos f inanciados por el FECET no contribuirán a la protección ambiental y ecosistémica, ni a su fortalecimiento y crecimiento, sino que, por el contrario, serán una nueva, legítima y peligrosa puerta para la destrucción de la naturaleza. Como la posibilidad de que el FECET se adopte en esta oportunidad en el congreso, es necesario pensar en mecanismos que hagan el control y que estimulen el diseño adecuado de proyectos pensados como soluciones basadas en la naturaleza, que aseguren el respeto por la diversidad natural y social de las regiones que se pueden considerar como regiones FECET.
En este escenario, las autoridades ambientales cobran fuerza, en especial aquellas encargadas del control en las áreas en las que operaría el FECET, que requieren de una atención inmediata para asegurar los recursos necesarios para su acción, la cual incluye la formación de funcionarios capaces de entender la interrelación entre la organización social y política de las comunidades locales de estos territorios, sus estructuras económicas propias y la diversidad ecosistémica y biológica. Lo paradójico es que los sistemas de financiación de estas entidades, las corporaciones autónomas regionales (CAR), son muy poco eficientes en los territorios donde las necesidades de un ejercicio de control y autoridad ambiental son más urgentes. Por esta razón, en 1996 se creó el Fondo de Compensación Ambiental (FCA), mediante la Ley 344 de 1996, como una cuenta de la nación, sin personería jurídica y adscrito al ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Hoy, este fondo requiere de una revisión y fortalecimiento.
De acuerdo con el MADS, el Fondo de Compensación Ambiental es “un instrumento f inanciero de redistribución de recursos entre Corporaciones, con beneficio para aquellas que cuentan con menores posibilidades de generación de ingresos, incluyendo a las Corporaciones de Desarrollo Sostenible”. Es una cuenta adscrita al MADS y su manejo está sujeto al Estatuto orgánico de presupuesto. Los ingresos del FCA son montos transferidos por las corporaciones autónomas regionales, correspondientes al 20 % de los recursos percibidos por concepto de transferencias del sector eléctrico¹; el 10 % de rentas propias, con excepción del porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble y “de aquellos que tengan como origen relaciones contractuales interadministrativas” (Ley 344 de 1996). Los aportantes son las CAR, y los beneficiarios son las 15 corporaciones de menor presupuesto total vigente, incluyendo las siete 34 corporaciones de desarrollo sostenible: CDA (norte y oriente amazónico), Corpoamazonía, Corpomojana, Corpourabá, Coralina, Codechocó y Cormacarena. Sus recursos se destinan a la financiación del funcionamiento, inversión y servicio de la deuda de las corporaciones beneficiarias.
No hay duda de que es necesario determinar unos ingresos fijos adicionales, desde el presupuesto nacional y desde los aportes correspondientes a la participación porcentual del recaudo de impuestos como el ICA y el predial, que requieren de la disponibilidad del catastro y de bases de datos actualizadas de las actividades comerciales, industriales y de servicios en los territorios correspondientes. Al igual que el FECET, el FCA puede tener acceso a recursos provenientes del sistema general de regalías y del sistema general de participaciones.
La reciente creación del Fondo para la Vida y la Biodiversidad, en 2023, abre una puerta a recursos que se pueden destinar a la contención de la deforestación y a la generación de acciones que controlen los posibles abusos del FECET, para asegurar el ejercicio de la justicia ambiental y los procedimientos que lleven a un ordenamiento territorial alrededor del agua como estrategia técnica y política para enfrentar los impactos de las transformaciones productivas en las regiones del FECET². De manera eventual, este fondo podría contribuir a la restauración y recuperación de ecosistemas deteriorados por las acciones de “desarrollo”. Las CAR podrían tener acceso a los recursos de este fondo mediante la presentación de proyectos específicos tendientes a financiar el control de los proyectos de desarrollo y el ejercicio de la autoridad ambiental en los territorios del FECET.
Este fondo se administra por medio de una sociedad fiduciaria, encargada de girar los recursos necesarios a cada uno de los proyectos priorizados en los consejos directivos. El gobierno actual (2022-2026) proyecta que, para el 2026, se inviertan más de cinco billones de pesos en proyectos ambientales a través del fondo³. Las corporaciones autónomas regionales (en especial aquellas con menores presupuestos y localizadas en territorios FECET) pueden obtener parte de esos recursos, mediante la presentación de proyectos concretos en temas como acción y resiliencia climática; gestión ambiental comunitaria; recuperación, conservación, protección ambiental; ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables; conservación y fortalecimiento de la biodiversidad; reducción de la deforestación y su monitoreo; conservación de fuentes hídricas; protección, preservación, restauración y uso sostenible de áreas y ecosistemas estratégicos a través de programas de reforestación y restauración; fomento de la conservación y uso sostenible de la biodiversidad.
Hay otras fuentes posibles de recursos que se deben revisar, en otros fondos como el Fondo Nacional Ambiental (FONAM), el Fondo Colombia Sostenible (FCS) y el Fondo de Adaptación. El fondo nacional ambiental es un sistema especial de manejo de cuentas del ministerio del Medio Ambiente, con personería jurídica, patrimonio independiente, sin estructura administrativa ni planta de personal y con jurisdicción en todo el territorio nacional.
La fuente de financiación de la línea de proyectos de inversión ambiental proviene de los recursos ordinarios de inversión, de recursos recaudados para tal fin y de los recursos de crédito externo del presupuesto general de la nación, asignados al FONAM. Los recursos con destinación específica, provienen de “los recaudos que se generan por la administración y manejo de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, los servicios de evaluación y seguimiento de licencias (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales) y demás instrumentos de control y manejo ambiental, las multas y los recursos para ejecución de proyectos en la Amazonía colombiana y la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos” (MADS, 2024). El ministerio puede contribuir, desde el FONAM, para f inanciar la ejecución de “actividades, estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos, de utilidad pública e interés social, encaminados al fortalecimiento de la gestión ambiental, a la preservación, conservación, protección, mejoramiento y recuperación del medio ambiente y al manejo adecuado de los recursos naturales renovables y de desarrollo sostenible” en las áreas de acción del FECET.
El fondo Colombia Sostenible, que recibe aportes de los gobiernos de Noruega, Suecia y Suiza, bajo la administración del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), contribuye a reducir la deforestación, conservar la biodiversidad y aumentar la resiliencia y el desarrollo rural sostenible, para mejorar las condiciones de vida de las comunidades rurales en zonas afectadas por la violencia. Sus objetivos tienen puntos de encuentro con los del FECET: transformación ambiental y productiva, sostenibilidad y adaptación al cambio climático, equidad de género, desarrollo con identidad de grupos étnicos, “como mecanismo para el cierre de brechas sociales, económicas y territoriales”. Entre los proyectos de convergencia con el FECET, podrían estar el fortalecimiento de la gobernanza forestal; fortalecimiento de capacidades locales para la gestión de proyectos e innovación territorial; promoción de estrategias innovadoras para el desarrollo rural sostenible y la conservación ambiental; formación y fortalecimiento de capacidades para la lucha contra la deforestación; transformación digital para la lucha contra la deforestación; promoción de la inversión verde y la bioeconomía para la lucha contra la deforestación; emprendimiento social y económico para la lucha contra la deforestación; iniciativas comunitarias para la promoción de productos forestales no maderables, como apoyo a la lucha contra la deforestación, y zonificación ambiental participativa para el ordenamiento ambiental y la gobernanza territorial.
Por último, el fondo de adaptación, adscrito al ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), fue creado para atender la construcción, reconstrucción, recuperación y reactivación económica y social de las zonas afectadas por los eventos derivados del fenómeno de La Niña, de los años 2010 y 2011. Esta condición (sólo atiende poblaciones afectadas por los eventos de 2010-2011) lo limita, aunque es un fondo “entidad”, con una planta de funcionarios permanente, que atendió cerca de dos mil proyectos y que, como entidad técnica, construyó 60 planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas (PONCAS). La Ley 1753 de 2015, le atribuyó a este fondo la facultad de ejecutar proyectos integrales de gestión del riesgo y adaptación al cambio climático, con un enfoque multisectorial y regional, pero desde 2020 no recibió dinero ni proyectos. Hoy está concentrado en la región de la Mojana. El presidente Petro sugirió trasladar este fondo al MADS, para convertirlo en la institución a cargo del cambio climático, pero hasta el momento sigue adscrito al MHCP. Una propuesta obvia es que el FECET y el fondo de adaptación pudieran converger, dada su afinidad de objetivos y sus territorios de acción.
En la COP16, realizada en Cali, la gobernadora del Valle del Cauca propuso la creación de un nuevo fondo para financiar la conservación de la biodiversidad en la región del Pacífico. Sugirió que los países “desarrollados” tendrían que aportar para crear un fondo de financiación de las comunidades del Pacífico, que logran mantener la biodiversidad sin contar con recursos para ello. Los fondos son una alternativa interesante y probada de financiación, y apuntan a “disminuir las brechas” entre regiones y territorios. Pero la propuesta de creación del FECET debe estar articulada al fortalecimiento del fondo de compensación ambiental y a una mejor articulación de los fondos ya existentes, cuyos objetivos tienen puntos de encuentro con el FECET. Una tarea por hacer de inmediato.
Referencias
¹La Ley 99 de 1993, ordena que toda empresa generadora de energía hidroeléctrica debe transferir el 6 % de las ventas de energía a los municipios y corporaciones autónomas regionales (CAR), situadas en la cuenca hidrográfica y el embalse. En cuanto a las termoeléctricas, el porcentaje a transferir corresponde al 4 % de las ventas de energía. De estos ingresos, cada CAR aportante al Fondo de Compensación Ambiental (FCA) destina el 20 %.
²Este Fondo tendrá operación en el 100 % del territorio colombiano, para promover, entre otras cosas, el desarrollo de 13 ecorregiones estratégicas que han sido identificadas en el Plan Nacional de Desarrollo; impulsará el Plan Integral de Contención de la Deforestación en 28 núcleos de deforestación, dándole prioridad a 22 núcleos ubicados en la Amazonia; desarrollará el programa de Pagos por Servicios Ambientales, y priorizará la restauración de ecosistemas.
³Los recursos para la operación de este fondo llegan del presupuesto general de la nación, porcentajes de impuestos, donativos, dineros de la cooperación nacional e internacional, y 80 % del impuesto al carbono.
Bibliografías
IFMD (2024, agosto 5). Informe final Misión de Descentralización. Bogotá, Departamento Nacional de Planeación (DNP)-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 261 p. Disponible en https://www.undp.org/es/colombia/publicaciones/informe-final-misiondescentralizacion
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